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政府采购监督管理部门投诉处理决定的性质认定及审查范围

来源:   上海市第一中级人民法院    作者:      时间:2009-7-24 浏览次数:1952
政府采购监督管理部门投诉处理决定的性质认定及审查范围——上海华丰工业控制技术工程有限公司不服上海市财政局政府采购投诉处理决定案
 

 
 
     【案例要旨】 

    在政府采购活动中,质疑供应商的“投诉”与政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”有不同的内涵。政府采购监督管理部门应当严格按照法律规定的权限和内容范围作出投诉处理决定。对于投诉书中涉及的其他投诉事项,投诉人可以通过其他途径解决。 

【案情简介】 

上诉人(原审原告):上海华丰工业控制技术工程有限公司(以下简称华丰公司) 

被上诉人(原审被告):上海市财政局(以下简称市财政局) 

2006年9月,上海机电设备招标公司(以下简称招标公司)受上海市实验动物资源公共服务平台项目筹建处的委托,就上海实验动物资源公共服务平台工程中的一个项目——动物笼具设备项目进行招标采购,并制定了招标文件。华丰公司等四家公司参加了投标。华丰公司认为招标公司的招标文件违法,并据此向上海市财政局投诉,市财政局于2007年1月23日作出了《投诉处理决定书》,华丰公司不服,向中华人民共和国财政部申请行政复议,财政部作出行政复议决定书,撤销市财政局作出的投诉处理决定,并责令其重新作出投诉处理决定。市财政局经过进一步调查后,作出沪财库[2007]23号投诉处理决定书(以下简称23号投诉处理决定书)。华丰公司仍不服,再次向财政部申请行政复议,嗣后,财政部作出行政复议决定,维持了市财政局作出的23号投诉处理决定书。华丰公司还是不服,遂诉至徐汇区人民法院。徐汇区人民法院经过审理认为,市财政局作出的23号投诉处理决定书程序合法,适用法律规范正确,判决驳回华丰公司的诉讼请求。华丰公司不服,上诉至我院。 

华丰公司诉称:招标公司的招标文件存在六方面的问题:一是招标文件提出了国家标准没有要求的、与质量没有联系的特定要求,这可能排斥优秀产品进入;二是招标人曲解国家标准;三是招标文件没有对系统节能、运行成本作出要求;四是中标公司与上海实验动物质检站有利害关系;五是评审中评估专家干扰评估;六是招标文件中明确招标人不接受和承担进口付款方式、手续费及税费。而市财政局在其作出的 23号投诉处理决定书中仅对其前两项投诉事项作出了处理,认定此次采购活动为违法,由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任,投诉处理决定书没有对其他投诉事项作出决定,因此要求被投诉人对投诉书中的所有投诉内容都作出相应的决定。 

市财政局辩称:招标文件所规定的采用德国变频电机的要求因标明了产品的生产产地,确实对潜在的投标人构成了限制,违反了《政府采购法》和《招标投标管理办法》的有关规定,市财政局已经作出了认定此次采购活动违法,由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任的 23号投诉处理决定书,而且该投诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确,程序合法,故请求法院判决予以维持。 

【 裁判结论 】 

一审裁判:判决驳回华丰公司的诉讼请求。 

二审裁判:驳回上诉,维持原判。 

【评析意见】 

一、投诉处理决定行为的性质认定 

1.投诉处理决定属于行政裁决行为 

    根据国家职能分工的传统理论观念,解决平等主体之间的民事争议,是属于司法领域的一种司法职能,但是随着社会经济的不断向前发展,行政机关的活动突破了以前民事纠纷最终由法院裁断或只能由法院裁断,行政机关只行使行政权而不裁决处理民事纠纷的传统,获得了对民事纠纷的裁决权,行政裁决应运而生。 

    从政府采购监督管理部门的投诉处理决定的性质以及作出处理决定的种类来看,投诉处理决定应当属于行政裁决行为,理由如下:第一,政府采购机关与供应商在合同缔结过程中所发生的与采购行为相关的争议由财政机关处理。虽然,现行法律明确将政府采购合同确定为民事合同,政府采购当事人之间的履行合同过程中所发生的争议应该适用《合同法》,但是,在书面合同签署之前,缔结过程中所发生的与采购行为相关的争议,财政部门有权作出处理决定。第二,各级财政部门是有权对政府采购活动争议进行裁决的行政主体。《政府采购法》第 13条规定,各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。第55条规定,质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。第56条规定,政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内,对投诉事项作出处理决定,并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购供应商投诉处理办法》第3条规定,县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉;财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜;县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。第三,政府采购监督管理部门作出投诉处理决定的具体行政行为必须依质疑供应商的申请才能开始,换句话说,该行政行为是依申请的具体行政行为。第四,投诉处理决定是各级财政部门行使行政裁决权的活动,一旦作出投诉处理决定即具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力。而不管纠纷当事人是否同意或者是否承认,都不会影响投诉处理决定所应有的法律效力。对此,相对人如果不服的,只能申请行政复议或提出行政诉讼。本案中,市财政局作为上海市人民政府的财政部门有依法受理和处理供应商投诉的职权和职责,其作出的投诉处理决定应当属于行政裁决。 

    2.政府采购监督管理部门作出的投诉处理决定具有行政可诉性 

行政裁决行为是一种具体行政行为,行政相对人对行政裁决不服的,当然可以提起行政诉讼。《政府采购法》第 58条规定,投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。《政府采购供应商投诉处理办法》第24条规定,投诉人对财政部门的投诉处理决定不服或者财政部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。由此可以得出两点结论:一是政府采购监督管理部门作出投诉处理决定的行为是具有可诉性的具体行政行为;二是作为投诉人的质疑供应商具有该类行政诉讼的原告主体资格。具体到本案,华丰公司不服市财政局的投诉处理决定,可向人民法院提起行政诉讼,以维护其合法权益。 

二、政府采购监督管理投诉处理决定司法审查的范围:投诉处理决定行为的合法性,而非招投标行为的合法性 

    法院在审理该类案件时,应当审查政府采购监督管理部门作出投诉处理决定的具体行政行为的合法性,而不是审查招标投标行为的合法性。法院应该从四方面来审查:一是职权依据是否法定;二是事实认定是否清楚;三是适用法律是否正确;四是程序是否合法。具体到本案,对于职权依据是否法定,根据《政府采购法》第 55条、56条,《投诉处理办法》第3条、第20条的规定,市财政局依法具有作出本案投诉处理决定的职权和职责;对于事实认定是否清楚,质疑供应商的“投诉”与政府采购监督管理部门投诉处理决定书的“投诉”内涵不同,前者的范围更广。政府采购监督管理部门投诉处理决定书处理事项与投诉书内容事项不同,前者的范围更窄。本案中,质疑供应商投诉书中只有一项属于《政府采购法》第71条、72条规定的违法情形的,即以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的。市财政局在投诉处理决定中对此进行了认定,在二审过程中,法院对该事实也予以了确认,因此认定事实清楚;根据认定的事实,法院认为市财政局适用《政府采购法》第73条、《招投标管理办法》第71条和《投诉处理办法》第18条的规定,作出的“系争采购活动违法,由被投诉人(上海机电设备招标公司)按照相关法律承担相应的赔偿责任”的决定,适用法律正确;经过审查,被上诉人市财政局作出投诉处理决定的程序也是合法的。 

    综上所述,人民法院审理行政案件是对具体行政行为是否合法进行审查。对于政府采购活动中财政部门作出的投诉处理决定应当从以上四个方面进行审查。 
 
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