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关于村委会成员候选人资格条件问题的争论

来源:   中国政法大学    作者:      时间:2008-12-30 浏览次数:1777
      「摘要」围绕着是否应当规定以及应当如何规定村委会成员候选人资格条件,无论在学术理论界,还是在实际工作部门,一直以来有着很大的争论。这一争论涉及到现有的省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定是否具有法律上的意义;对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,是否违反村委会组织法和宪法,是否与我国选举的基本原则相矛盾,是否违反民主和村民自治的原则;应当如何规定村委会成员候选人资格条件等多方面的问题。
  「关键词」村委会,选举,候选人资格
  自1998年村委会组织法颁布施行之后,全国31个省级地方有26个制定或修改了本行政区域的村委会选举办法,有5个在制定的本行政区域实施村委会组织法办法中对有关村委会选举的问题作了规定。这些省级地方法规大多数都对村委会成员候选人规定了一定的资格条件,虽然规定的形式和内容不尽相同。
  从形式来看,许多省级地方以“村委会成员候选人应当具备下列条件”,或“村委会成员候选人应当符合下列条件”,或“村委会成员候选人条件”,或 “提倡选民提名具备下列条件的人作为候选人”的表达方式,直接规定了村委会成员候选人的资格条件。有些省级地方以 “选民提名村委会成员候选人,应当推荐如何如何的村民”,或“村委会成员候选人应当如何如何”的表达方式,明确规定了村委会成员候选人的资格条件。有的省级地方虽然没有直接明确地规定村委会成员候选人的资格条件,但以在村委会选举办法中规定“村委会成员应当如何”的方式,或规定“村委会成员如有某种情形其职务自行终止”的方式,间接、隐含地规定了村委会成员候选人的资格条件。
  从内容来看,绝大多数省级地方只是从积极的肯定的方面规定了村委会成员的资格条件,即只是规定了村委会成员候选人应当具备或符合的条件。只有个别省级地方从消极的否定的方面规定了村委会成员的资格条件,即规定村民如有某种情形不得成为村委会成员候选人。
  围绕着是否应当以及应当如何对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,无论在学术理论界,还是在实际工作部门,一直以来有着很大的争论。本文拟就与此有关的若干问题作一些介绍和分析,主要是摆一摆争论各方的观点和理由,希望通过这一工作促进讨论的进一步展开和研究的进一步深入。
  第一个问题,现有的省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定是否具有法律上的意义?
  许多人认为,现有的省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然不尽相同,但都为村民提名村委会成员候选人提供了一定的法律规范。如北京市村委会选举办法第15条规定:“选民提名村民委员会成员候选人,应当推荐遵守宪法、法律、法规和国家政策,公正廉洁,作风正派,热心为村民服务,身体健康,有一定文化水平和组织、管理能力的村民。”天津市村委会选举办法第18条规定:“村民委员会成员候选人应当具备下列条件:(一)贯彻执行法律、法规和政策,不搞封建迷信活动;(二)清正廉洁,能够联系广大村民,不搞宗族派性;(三)勤奋敬业,工作认真,办事公道,热心为村民服务;(四)身体健康,年富力强,有一定的文化水平和组织、管理能力。”又如黑龙江省村委会选举办法第13条规定:“违反计划生育政策法规的,3年内不得被提名为村民委员会成员候选人。”这对于引导村民正确认识和行使民主权利,把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人提名为候选人,不提名严重违法乱纪行为的人为候选人,真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人,选进村委会领导班子,是有很重要的意义的。
  亦有人认为,现有的省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然在政治上可能有意义,但在法律上却没有意义。现有的省级村委会选举法规都没有关于大多数选民投票选举不具备法规规定条件的人为村委会成员,选举无效的规定。即便是从消极的否定的方面规定了村委会成员限制性资格条件的黑龙江省村委会选举办法(该办法第13条规定,违反计划生育政策法规的,3年内不得被提名为村委会成员候选人),也没有关于大多数选民选举违反计划生育政策法规未过3 年的人为村委会成员,选举无效的规定。由于没有相应的法律后果条款,所有规定实际上都没有真正的法律强制性,而只有一定的政策引导性。尽管这些规定对于引导选民提名村委会成员候选人以及投票选举村委会成员有一定的意义,但对选民的提名和投票并无真正法律上的约束力。一旦有不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人被大多数选民选为村委会成员的情况发生,要么选举的合法性会成为一个难以确定的问题,要么省级村委会选举法规的权威性会受到很大的损害。因此,这些规定在政治上似乎合理,在法律上却是不合理的,将其放在有关的政策文件中是可以的,放在有关的规范性法
律文件中则是不合适的。
  第二个问题,对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,是否违反村委会组织法和宪法?
  肯定的回答是违反村委会组织法和宪法。对村委会成员候选人规定高于村委会一般选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,也就意味着规定在村委会的选举中,具有选举权的村民不一定具有被选举权,选民资格与候选人资格相互分离,选举权与被选举权相互分离。这与村委会组织法第12条的规定:“年满18周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”和宪法第34条的规定:“中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”是直接冲突的,与村委会组织法和宪法规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则是相悖的。宪法第34条规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则,既适用于我国县乡人大的直接选举,也适用于我国城市和农村基层群众性自治组织的直接选举。
  部分肯定、部分否定的回答是违反村委会组织法但不违反宪法。我国宪法所明确规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则的适用范围是有限的,并不包括除县乡人大代表选举以外的其他选举。宪法第34条规定所说的选举权和被选举权均是针对县乡人大代表直接选举而言的,均有特定的涵义:“‘选举权’是指公民有权按照自己的意愿,依照法律规定的程序选举县乡两级人民代表大会代表的权利”:“‘被选举权’是指公民依法享有被选举为县乡两级人民代表大会代表的权利”。[1](P152 -153)在此意义上,从宪法第34条的规定,并不能得出我国年满18周岁、未被依照法律剥夺政治权利的公民,均享有县级以上(不包括县级)人大代表及由各级人大选举产生的国家公职人员的选举权和被选举权的结论,也不能直接得出我国年满18周岁、未被依照法律剥夺政治权利的村民,在村委会选举中都享有被选举权的结论。尽管对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,有可能是与村委会组织法第12条的规定相抵触的,因为村委会组织法第12条的确规定了选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则,然而违反了村委会组织法第12条并不等于就违反了宪法第34条,因为违反了法律的规定与违反了宪法的规定是有区别的,不应在违反法律规定与违反宪法规定之间直接划等号。虽然法律规定在很多情况甚至一般情况下是宪法规定的具体化,但法律规定与宪法规定之间并不一定也不可能一直存在着一一对应的关系。即便村委会组织法第12 条直接源自宪法第34条,甚至是宪法第34条的翻版,但村委会组织法第12条与宪法第34条毕竟规定的是不同种类的选举,前者规定的是村委会选举,后者规定的是县乡两级人大代表的选举。村委会组织法第12条所说的“选举权,是指本村村民有直接参加选举村民委员会成员的权利;被选举权,是指本村村民在选举活动中,有可以被提名为村民委员会成员候选人的权利”。[2](P31)这与宪法第34条所说的选举权和被选举权显然是有区别的。因此,如果要对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,不必修宪,但有必要修改村委会组织法。
  全部否定的回答是既不违反宪法也不违反村委会组织法。村委会组织法既有第12条的规定,也有第23条的规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。”这一条实际上间接、隐含地规定了村委会成员候选人的资格条件。选举权利与候选人条件是两个不同的概念。选举权利是公民的基本政治权利,具有广泛性。而候选人条件具有先进性,这一概念比选举权利的范围要窄得多,享有选举权利的人不一定都符合候选人条件。(P69-70)
  第三个问题,对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,是否与我国选举的基本原则相矛盾?
  有人认为,“我国奉行选举权和被选举权不分离的原则。在有些国家,这两种权利是相互分离的,即享有选举权的公民不一定也享有被选举权,一般而言,享有被选举权的资格条件严厉于享有选举权。但是在我国,选举权与被选举权是统一的,凡是享有选举权的同时也就享有被选举权,只是在个别情况下这两者才是分开的。”“这种个别情况下包括:第一,在选举国家主席时,选举权和被选举权是相分离的,选举权只需要18周岁,但拥有被选举权需要45周岁;第二,在选举特别行政区行政
长官时,拥有选举权只需要18周岁,但拥有被选举权却需要40周岁。”(P102)因此,对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,是与我国选举的基本原则相矛盾的。
  相反的看法认为,如果全面地考察我国的法律和政策规定,不会得出选举权和被选举权不分离是我国各项选举的基本原则和在我国只是在个别情况下“享有被选举权的资格条件严厉于享有选举权”的结论。
  情况之一:我国宪法和法律规定:我国最高人民法院院长和最高人民检察院检察长由全国人大选举产生,地方各级人民法院院长和人民检察院检察长由地方各级人大选举产生。人民法院的院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选,人民检察院的检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。担任法官或检察官必须具备下列条件:(一)具有中华人民共和国国籍;(二)年满二十三岁;(三)拥护中华人民共和国宪法;(四)有良好的政治、业务素质和良好的品行;(五)身体健康;(六)高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院或检察院、最高人民法院或检察院法官或检察官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任高级人民法院或检察院、最高人民法院或检察院法官或检察官,应当从事法律工作满二年。下列人员不得担任法官或检察官:(一)曾因犯罪受过刑事处罚的;(二)曾被开除公职的。而且初任法官和检察官的人选只能在通过国家统一司法考试取得资格的人员中产生。根据上述规定,在我国各级人大选举提名本级人民法院院长和人民检察院检察长候选人时,其人选必须具备相应的资格条件,而这些资格条件并不是所有参加选举的人大代表都具备的。显然,在这种情况下,选举权与被选举权就不是统一的,拥有选举权的人不一定就拥有被选举权。
  情况之二:中共中央颁布的对县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院领导成员的选拔任用均适用的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定:提拔担任党政领导职务的,应当具备下列资格:(一)提拔县(处)级领导职务的,应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历;(二)提拔县(处)以上领导职务的,一般应当具有在下一级两个以上基层职位任职的经历;(三)提拔县(处)级以上领导职务,由副职提拔任正职的,应当在副职岗位工作两年以上,由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上;(四)一般应当具有大学专科以上文化程度,其中地(厅)、司(局)级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度;(五)应当经过党校、行政院校或者组织(人事)部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训,确因特殊情况在提任前未达到培训要求的,应当在提任后一年内完成培训;(六)身体健康;(七)提任党的领导职务的,应当符合《中国共产党章程》规定的党龄要求。尽管这一规定只是党规党法而不是国家的法律,尽管这一规定对于县级以上地方国家政权机关领导成员的产生来说,在人大代表选举投票之时并无国家法律上的约束力,但由于我国县级以上地方国家政权机关的领导成员绝大多数都是中共党员,由于县级以上地方国家政权机关领导成员的候选人主要是由党组织推荐产生的,因此这样一个资格要求的规定在人大的选举活动中是有着实际的效力的。所以一般地讲,只有满足上述资格要求的人才有可能成为县级以上地方国家政权机关领导成员的候选人,并不是每一个参加选举的人大代表都能够成为本级地方人大选举的国家政权机关领导成员的候选人的。
  情况之三:我国公司法规定:公司的董事和由股东代表出任的监事由公司的股东会或股东代表大会选举产生。有下列情形之一的,不得担任公司的董事和监事:(一)无民事行为能力或者限制民事行为能力;(二)因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪,被判处刑罚,执行期满未逾五年,或者因犯罪被剥夺政治权利,执行期满未逾五年;(三)担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长经理,并对该公司、企业的破产负有个人责任的,自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年;(四)担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人,并负有个人责任的,自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年;(五)个人所负数额较大的债务到期未清偿。公司违反前款规定选举董事、监事的,该选举无效。根据这一规定,即便是在公司中占有较大股份从而拥有较大投票权的股东,如果有上述情形,也不能成为公司董事和监事的候选人。
  由上述三种情况可以看出,选举权与被选举权不分离并非我国各项选举的基本原则,对候选人规定较选举人更高或更严的资格条件,与其说是个别的情况倒不如说是较为普遍的情况。对村委会
成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,并不存在与我国选举的基本原则相冲突的问题。
  第四个问题,对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,是否违反民主和村民自治的原则?
  一个方面的意见认为,对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件,会对村民选举权的自由行使构成限制,会对村民选举投票指向的范围构成限制,会有可能造成违背大多数村民意愿的结果,而这是违反民主和村民自治的原则的。民主是人民当家作主,“在农村则是村民当家作主。而村民当家作主的主要标志是村民普遍享有选举权和被选举权。”(P31)村民自治是由村民自己决定村内的公共事务,其首要的一项内容即是由村民自己决定村委会成员的人选。按照民主和村民自治的原则,应当是村民愿意选谁就选谁,只要大多数村民都投赞成票的人不是依照法律被剥夺政治权利的人,那么该人当选便是理所当然的。
  另一个方面的意见认为,民主是有规则的,并不是人们想怎么样就怎么样;民主选举也是有规则的,也不是人们想怎么选就怎么选。无规则的“民主”有可能造成“多数人的暴政”或“自治共同体”的解体;无规则的“民主选举”在极端的情况下有可能选出一个大家都认可的“君主”,走向民主的反面。所以民主必须与法治紧密结合,融为一体,这是民主自身的内在要求,也是民主可持续发展的基本保证。村民自治亦是如此,它是在法律、法规限制下的自治,不能脱离法治的轨道。因此在法规中对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件,虽然会对村民选举权的自由行使构成限制,会对村民选举投票指向的范围构成限制,但却符合村民根本的长远的利益,不仅不与民主和村民自治的原则相矛盾,而且是使农村基层民主和村民自治健康发展的必然选择。法律对公司这样的私法人团体内部的选举都可以进行规范,对公司的董事和监事候选人规定限制性的资格条件,对村委会这样的法定农村基层群众性自治组织的选举就更可以这样做了。
  第五个问题,应当如何规定村委会成员候选人资格条件?
  一种看法认为,已有的许多省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定是基本恰当的,无须大的修改。各省(市、自治区)可在借鉴其他省级村委会选举法规的基础上,使本省(市、自治区)的有关规定更加完善。
  另一种看法认为,现有的省级法规大多只是从积极的肯定的方面规定了村委会成员的资格条件,指标不具体,缺乏硬约束,无法或不太好进行资格审查,有必要作大的修改。应着重从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。应借鉴公司法的办法,规定:村委会主任、副主任、委员由村民直接选举产生。有某种情形之一的,不得担任村委会主任、副主任、委员。违反前款规定选举村委会主任、副主任、委员的,该选举无效。只有这样,才能使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作、落到实处。
  「参考文献」
  [1]全国人大常委会办公厅研究室政治组。中国宪法精释[M].北京:中国民主法制出版社,1996。
  [2]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室,国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司,民政部基层政权和社区建设司。村民委员会组织法学习读本[M].北京:中国民主法制出版社,1998。
  [3]袁绍志。关于村民资格和候选人条件的探讨[Z]. 浙江宁波:全国村委会选举情况分析会论文集,2002。
  [4]王禹。村民选举法律问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002。
 
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