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集体腐败屡现 专家提议将惩治集体腐败写入刑法

来源:   本站原创    作者:  佚名    时间:2008-11-1 浏览次数:1441
近年来,集体腐败案件屡见报端,引发了人们的高度关注。今年9月,重庆开庭审理了原重庆市九龙坡区区长黄云收受贿赂,调整规划,致使开发商获利超过两亿元一案。此案的明显特征是数名官员同一时期、甚至在同一项目、同一地产商处收受贿款,共同犯案。

    

研究表明,腐败集体化已经成为我国当前腐败的一个不良发展趋势,也是许多腐败现象的一个重要共同特征,具有组织性、预谋性、复杂性的特点。其实,集体腐败并非近期才衍生出来的,古今中外都有相关记载和报道。宋、明等朝代广为流行的“买官鬻爵”就是其典型表现形式,西方一些国家近年来也发生了多起集体腐败案件。如2003年日本外务省100多名官员利用各种名目克扣、挪用甚至贪污公款近10亿日元;2001年美国爆发的“安然事件”则是一起典型的上市公司集体腐败案。

    那么,什么是集体腐败?集体腐败呈现什么样的发展趋势?将集体腐败写入刑法是否可行?如何预防和惩治集体腐败?有关专家围绕这些公众关心的问题展开深度剖析。

  集体腐败:一种危险的不良趋势

  过 勇

    集体腐败比个人腐败具有更大的破坏性,会造成更大的经济损失,腐蚀更多的党政官员,更重要的是会产生更严重的政治腐蚀性。应充分警惕集体腐败这种危险的发展趋势

    集体腐败,通常也称为腐败窝案或共谋性腐败,指的是多名官员结成同盟、共同开展腐败行为的现象。一般可以分为两种类型:一种是“大”集体腐败,即腐败主体是整个单位,学术界通常也称之为单位腐败,具有一定的“公共性”,往往可能是半公开的;另一种是“小”集体腐败,即腐败主体是单位中勾结在一起的部分官员。

    集体腐败化是腐败现象的重要特征

    集体腐败不同于个人腐败,也不同于个人之间进行共谋而进行的腐败。集体腐败是基于部门的,以官方单位合法权利的名义进行。这种行为所获得的资金或物质从理论上是归所涉及单位的所有成员所有的,例如乱收费、滥用行政权力、私设“小金库”、通过建立“经济实体”创收、随意支配罚没收入等。

    在中国经济转轨过程中,由于在体制上还存在着诸多不合理之处,为单位腐败提供了“合理性”。例如,1994年实行分税制改革之前,由于政府财政收入十分有限,下发给各部门的财政拨款往往低于预算,从而出现“财政缺口”。因此这些部门往往被要求通过“创收”的方式弥补财政缺口,这就在很大程度上成为了政府和其他公共部门“经商办企业”的出发点,也成为乱收费、乱罚款、乱摊派现象无法杜绝的制度根源。为了管理这种预算外的收入,许多部门都建立了“小金库”。这些“小金库”在成为提高本部门工作人员收入和福利重要来源的同时,也为单位负责人中饱私囊提供了机会。在我国,集体腐败现象主要表现为干部人事管理中存在的任人唯亲现象,工程建设领域的行贿竞争、虚假招标等。

  集体腐败现象的增多,是不同类型腐败之间的一种结构性调整

    集体腐败比个人腐败具有更大的破坏性。对一个政权来说,百姓的信任是和谐发展的基础,而腐败是一种无形且能量极大的内蚀力、破坏力。与个人腐败相比,集体腐败会造成更大的经济损失,腐蚀更多的党政官员,更重要的是会产生更严重的政治腐蚀性,使得一些地方政府和官员丧失人民群众的信任,损害党和政府的威信。例如,厦门市因为“远华走私案”的发生,使得其政府形象在国内外都受到了相当大影响。

    越来越普遍的集体腐败现象是我国当前的一个重要隐忧,也是反腐败工作面临的严峻挑战之一。然而,这并不意味着我国的腐败形势恶化了。恰恰相反,这在一定程度上是我国过去一段时期反腐败工作富有成效的表现。集体腐败案件的大量出现,并不意味着总的腐败增加了,而是腐败内部不同类型腐败之间的一种结构性调整,即集体腐败增多,个人腐败减少。产生这种变化的一个重要原因,正是因为我国在过去一段时期完善了制度体系,增加了权力之间的监督和制约,使得个人难以独立进行腐败行为,而不得不进行共谋。因此,我们应该充分警惕集体腐败这种危险的发展趋势,同时也要清醒分析当前我国腐败发展变化的总体态势,不要轻易得出腐败形势恶化的结论。

  集体腐败的三个发展阶段及惩治对策

    集体腐败是一种典型的集体行动问题,我认为可分为三个发展阶段:首先是集体腐败的形成。在一个腐败成风的社会环境中,一些意志不坚定的官员之间可能会一拍即合,很快达成腐败共识。但如果在一个廉洁的社会环境中,那么提出腐败动议的官员则会很谨慎,因为他无法确定他联络的其他官员意向如何,有被揭发的风险,形成集体腐败的交易成本就会很高;其次是集体腐败的扩展。腐败集体想要获得更大的利益,或是想要更安全地从事犯罪活动,必须要不断地扩展;最后是集体腐败的暴露。集体腐败被发现的一个重要途径是腐败集体中的内部人员举报。当集体腐败中有成员获得的腐败收益还不能抵消其成本,包括直接投入、精神压力以及所受到的惩处等时,他就有可能站出来揭发整个腐败集体。

    要进一步加大惩治和预防腐败的力度,培育廉洁的社会环境。社会的廉洁程度是决定集体腐败形成和扩展过程中交易成本的重要因素。如果一个部门的几个官员在廉洁与腐败的成本分析中,“理性”地选择了腐败,那么集体腐败必然会产生。因此,必须从根本上加大惩治和预防腐败的力度,加强制度建设,减少制度中存在的真空和漏洞。通过加大惩治力度,提高腐败行为被发现和惩处的概率,使得腐败不再是官员个人的“理性”选择,集体腐败才能彻底消失。

    利用腐败集体成员之间的博弈,找到查案突破口。集体腐败具有共谋性的特点,腐败集团内部各成员之间相互利用、分工、掩护、包庇,这使得其很难被发现。但集体腐败作为集体行动的一种,具有其致命弱点——行动不便利,这使得参与集体腐败的成员之间相互猜疑,每个人都抱有自利动机。当腐败集体的成员净收益减少,或内部出现矛盾互相猜疑时,这个集体很容易就会瓦解。反腐败工作在实施中要抓住这一特点,采取有针对性的举措,这样就很有可能一举揭露整个腐败网络,达到事半功倍的效果。

    要重视内部人举报,并对其提供必要的人身保护和一定的刑期减免。当腐败集体中出现矛盾,特别是部分成员的利益严重受损,腐败集体很有可能暴露的情况下,有部分成员很有可能会产生举报和自首的意愿。在集体腐败扩展过程中,当腐败集体想要吸纳的对象不愿加入该集体的时候,也会产生同样的情况。这些掌握信息的内部人不仅能使得腐败行为被暴露出来,而且有助于一举揭露整个腐败网络,使得破案工作易如反掌。这时,对于举报人一定要提供必要的人身保护,在允许的范围内要适当减免参与犯罪的举报人的刑期。香港广为人知的“污点证人”制度就是利用了集体犯罪行为的这一弱点,并成为香港警署和廉政公署打击犯罪活动的一项重要武器。 (作者为清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任)(来源:人民论坛)
对大案责任追究的不彻底及集体腐败现象的不断涌现,催生了将惩治集体腐败写入刑法这一提议。而实践中,司法机关在审理集体腐败案件时,并不是将群体作为犯罪主体来对待,导致将集体腐败提升为法律概念或纳入刑法在实践中很难操作

  林 喆

    责任追究是一项对于重大事故或事件进行责任追查的制度,包括责任追究和责任后果的承担(惩治)这两个环节。这一制度早已有之,但是严格意义上的问责制度(即不仅包括惩治,而且包括问责程序在内的制度)的建立,则是在“非典”之后。

    问责制度在实践中的不完善催生将集体腐败写入刑法的提议

    其实,在实践中,责任追究制度执行的并不彻底。对于落马官员的贪腐行为,或重大决策错误,或重大事故、事件的发生,责任追究往往到直接责任人那里便止步,至于“谁提拔的”,“谁考察(考核)的”,“谁投赞成票的”,“谁监督的”,“为什么没有及时发现(阻止)”,“为什么没有人反对”等疑问没有人提出,也不追究。所以,在一个地区或同级岗位的官员连续落马也就具有了某种必然性。如2006年9月湖南郴州发生原市委书记李大伦等“群蛀”案,该案涉及包括市长、市委宣传部长等几十名官员,及当地政界商界158人。2008年4月郴州市原纪委书记曾锦春落马,他因9年敛财6800万元而成为“中国第一贪纪委书记”。又如绥化地委书记赵洪彦在位时卖官,在他调到省里担任省委组织部副部长和省人事厅厅长后,马德接替其位效仿之,之后发展到不可收拾的地步。

    对大案责任追究的不彻底及集体腐败现象的不断涌现,为人们揭示出了问题的严重性。集体腐败具有组织性、预谋性、多样性、欺骗性、复杂性的特点。从上世纪90年代以来,一系列案件的发生令人惊叹,催生了将惩治集体腐败写入刑法这一提议的出现。

  将集体腐败提升为法律概念或纳入刑法在实践中很难操作

    在群体性的牟利活动中,看起来公权力的运作不是单纯为个人牟利,但是事实上,在群体联合作案的情况下,群体获得的利益最后总是能分摊到其中每一位个体成员,个体因在组织中发挥的作用而最终分享到组织“赢利”的一汤半勺。就在散兵状态中作案的个体而言,虽然他没有加入团伙或依靠集体的力量,而只是单枪匹马地悄悄地在某一领域获利,但是他却因整个群体腐败所烘托的风气而获得了一种安全作案的环境;他可能并未卷入某一案件之中,却很可能在清查这一案件时被牵连出。所谓“拔出萝卜带出泥”的含义之一即是指此情景。

    “泥”的不断出现,特别是“前腐后继”现象不断,造成某个地区或部门腐败现象“颇为严重”的视觉。它不仅表明该领域权力制约机制的严重失缺,而且意味着该领域内腐败机制的形成。因此,彻底清除腐败机制,就成为消除“群蛀”现象和“前腐后继”现象的价值取向。

    集体腐败行为的后果损害了公共利益,置身于腐败群体中的成员必须为之付出代价。现实中,对于“法人犯罪”的惩治往往以对法人代表的处罚为结果,由于法律上的惩治最终总是落实到具体的个体,实践中司法机关在审理集体腐败案件时,并不是将群体作为犯罪主体来对待,而是分别审理其中所聚合的不同案件,或根据团伙案中每个个体于其中扮演的角色或起的作用进行处罚。正是这样,欲将集体腐败提升为法律概念,或纳入刑法,在实践中很难操作。

  “群蛀”现象不断发生,“一查到底,穷追不舍”精神成为问责制度真正发挥作用的关键

    反腐实践表明,集体腐败现象总是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中。在各种权力的层层袒护下,已有的任何监督制度都难以发挥作用。于是,尽管个人品质不好,或有种种腐败迹象的显露,尽管有群众的不断举报,或许多恶行劣迹甚至已成为社会的公开秘密,其传闻在民间不胫而走,也无济于事,此时即便存在着各种监督制度,也显得乏力。“群蛀”现象暴露出我们某些管理制度本身的漏洞、用人制度的缺陷和日常监督制度的乏力。所以,现在更为重要的不是还要制定多少监督制度,而是应对这些年的用人制度和监督制度进行深刻的反思,提高诸如社保基金之类财产管理的透明度,并使日常的监督制度真正地运作起来。

    责任惩治力度的不足和不均影响了惩治的效果。以往,当案件发生后,主政官员们抛出一句“集体决定”后便把该负的责任推得一干二净,以致失误竟然成了负责。正是因为责任追究制度的缺位和执行不力,那些失误的决策才能够出台,集体腐败的现象也才会发生。某些导致多人甚至上百人死亡的事故、事件,最后直接责任人没有受到法律的严厉惩治,或只受到较轻的法律追究,如“克拉玛依大火事件”、“密云踩踏事件”、“程维高腐败案”等。因此,责任追究的过程应规范有序,有一整套追究程序可以执行。还应该建立说理机制,给被追究者有说明情况和为己辩护的机会,这不仅有助于查清问题,使责任人心服口服,而且有利于发现隐藏得较深的问题。

    同时,责任惩治应严厉。对于违法和犯罪者决不可以党纪代替政纪和司法判决。“官当抵罪”是中国封建社会法制的特有现象,现代中国的法治应严格做到公民在法律面前一律平等,任何人都没有超越宪法等法律之上的特权。目前对于腐败犯罪者的惩治并未始终体现“严”,对于某些腐败犯罪官员的惩治给人以“网开一面”之感觉。“死缓”判决出现频率偏高自然有其深刻意味,它除了表示对积极退还赃款减轻国家财产损失和“有重大立功表现”人员的“从轻”原则外,还表现出我国刑法将向“废除非暴力犯罪死刑”过渡的趋向。然而,实践中,从死缓—无期徒刑—有期徒刑—减刑或保外就医——“出狱后东山再起”的服刑前后历程,虽然体现了刑法学上“社会复归论”的精神,但是也使得“严惩”成为一句空话。 (作者为中共中央党校政法部教授、博导)

  延伸阅读

    上世纪90年代以来部分“集体腐败”典型案例

    1993年福建闽江工程局特大贿赂窝案:涉及局党委书记、局长,4名副局长等7名厅级干部和19名处级干部等闽江工程局46名干部(其中党员29人),省及一些地市的银行、城建等经济管理部门工作人员和一批包工头。全案查出的违法违纪金额达336万元,其中1万元至10万元的16人,10万元至100万元的6人,100万元以上的1人。

    1995年陈希同、王宝森贪污、玩忽职守案:涉及时任北京市委书记、副市长、市房改办主任、市政府秘书长、市人大副主任、市政协副主席、县委书记及一些秘书和高干子弟等。该年北京市纪委直接立案31件,涉及正局级干部6人、副局级干部10人。

    2000年厦门远华特大走私案:经群众举报后查处发现,远华集团走私货物价值人民币530亿元,偷逃税款人民币300亿元。首批25起案件一审公开审判,14人被判处死刑,其中有4名是厅级干部;有12人被判处无期徒刑,其中有2人是厅级干部;其余58人被分别判处有期徒刑,25名党员受到党纪政纪处理。

    2003年黑龙江省绥化市马德卖官案:涉案官员除国土资源部部长、省政协主席、省环保局局长等外,涉及绥化市下辖10个县市的众多处级以上干部,多达265名,仅绥化市各部门一把手就有50多人。

    2006年上海社保案:涉及市委书记陈良宇、社保局局长、宝山区区长、国企董事长等政界、商界几十人,涉案金额高达30多亿元。

    2006年湖南省高级人民法院院长吴振汉受贿案:湖南省高级人民法院人员在拍卖商业城整楼中争利受贿,案件涉及省高院院长、政治部副主任、副庭长、副局长及长沙中院副院长(买官)、家属等十多人。 (中共中央党校政法部教授林喆 提供)

 
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