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江伟:论消费者纠纷专门仲裁解决机制的构建

来源:   本站原创    作者:  佚名    时间:2008-6-12 浏览次数:1652

【关键词】:   消费者纠纷/仲裁/争议解决
【内容提要】: 消费者纠纷属于民事纠纷的一种,但其有自己的特点。按照(消费者权益保护法》的规定,消费者纠纷可以通过多元化的解决方式得以化解,但多元化的解决途径其实并不多元化,尤其是具有迅速、便利和准司法性质特点的仲裁机制的作用没有被发掘出来。在分析消费者纠纷各种解决方式的基础上,提出建立消费者纠纷专门仲裁解决机制的若干措施、建议。

一、问题的提出
  消费者纠纷是指消费者与经营者之间发生的与消费者权益有关的争议。它除具有民事纠纷的一般特点外,还有其独特性。首先,一方是强大的经营者,另一方是处于弱势的消费者⑴,双方当事人虽然法律上是平等的,但实质上是不平等的。尽管消费者对经营者的不当行为心存不满,但在消费时仍不得不忍受、接纳各式各样的“霸王条款”就是明显的例证。其次,“每个人都是消费者”,任何人都可能成为纠纷的当事人。消费者纠纷涉及面广,关系千家万户,若处理不当,往往会造成诸多不良影响。如2006年影响全国的SK-II事件、2005年安徽的“大头娃娃”案,等等。最后,消费者纠纷标的额较小,消费者往往就是因为数额较小而忽视此类纠纷。但此纠纷的发生具有经常性、多发性、广泛性等特点。
  为了保护消费者的合法权益,世界多数国家针对消费者纠纷的特殊性,相继确立了消费者纠纷仲裁或者类似的纠纷解决机制。如美国仲裁协会进行的仲裁、德国汽车修理申诉制度、比利时的旅游仲裁委员会。这种机制为消费者纠纷的解决提供了一些渠道,并起到了调解消费者纠纷的功能,因此是值得肯定的。在我国,当消费者和经营者发生消费者权益纠纷时,按照《消费者权益保护法》的规定,可以通过五种途径解决:与经营者协商和解;请求消费者协会调解;向有关行政部门申诉;根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;向人民法院提起诉讼。那么,消费者权益保护法规定的五种解决方式是否能很好地化解消费者纠纷呢?这些方式是否能够使双方当事人心悦诚服地接受且合乎法律的公平、效益呢?仅仅是所谓的“平息了纠纷”而使消费者有苦难诉的结果也可能说是“解决”,但是这种解决与“合乎正义、体现效益的解决”是不同的。在我国是否有必要建立专门的消费者仲裁制度?如需,该制度又如何建构呢?本文要对解决消费者纠纷的诸种手段做逐一分析,并以此为基础,考察仲裁作为解决消费者纠纷手段的可能性,探讨消费者纠纷专门仲裁解决机制的建构。
二、消费者纠纷解决方式的现状与评价
(一)与经营者协商和解
  当事人协商解决是消费者纠纷解决最理想的方式,它是完全由双方当事人在私人意思自治范围内采取的解决方式。当事人协商解决在程序上简单、灵活,在结果上能充分反映当事人的意愿,当事人之间协商解决无论是对消费者,还是经营者都是有利的,因此,首先应提倡经营者与消费者的协商和解。但是这种方式的成功与否在很大程度上取决于经营者的态度和诚意。就主动权而言,只要经营者没有诚意来解决纠纷,处于弱势地位的消费者就寸步难行。当然,某些消费者不妨诉诸媒体,以此作为同经营者交涉的筹码。这种方式在诸如产品质量纠纷、服务纠纷中常被使用。可是,在消费者纠纷中,有可能使用这些手段的消费者毕竟很少。
  实践中,很多经营者都对消费者投诉的问题表现出积极的态势,对于消费者提出的一般性的要求还是给予满足的,如更换、修理、重新安装,等等。但如果给经营者造成较大影响的话,经营者一般是不会轻易认可的,因此,仅靠经营者自身的努力是难以改变消费者的劣势地位、难以使纠纷得到圆满解决的。
(二)消费者协会的调解
  消费者协会对消费者纠纷进行调解处理,是国际上通行的做法,这是由消费者纠纷的特点决定的。在消费者纠纷解决过程中,消费者协会作为对商品和服务进行社会监督、保护消费者合法权益的社会团体,对当事人具有不可忽视的影响。其通过协调,促使双方形成合意,进而解决纠纷。
  尽管消费者协会在纠纷解决中发挥积极的作用,但是诸多因素却阻碍了其作用的发挥。首先,在我国,消费者协会是社会组织,不是行政机关,其无权对经营者进行调查,更不具备强制经营者进入交涉过程的力量。虽然可以考虑采取公布不愿合作的经营者名单的方法施加影响,但这种做法仅仅是施加影响而已,而且过度地行使还会出现缺乏法律根据的问题[1]。其次,消费者协会调解,本质上,仅仅是交涉而已,即便在其主持下达成协议,但该协议不具有法律上的强制执行力,要确保达成的协议能够得到确实履行也是很不容易的。再次,消费者协会要完成保护消费者合法权益的神圣职责,需要各方面的协调和配合,如果没有各方面的积极协助,消费者协会也孤掌难鸣。最后,消费者协会协调解决纠纷这种方式并不一定是灵丹妙药,这种解决的结果未必能令消费者满意。况且并非什么样的纠纷消费者协会都能加以解决。
(三)消费者纠纷的行政解决
  消费者在发生纠纷后,除协商和解或向消费者协会申请调解外,还可以向有关行政机关提出申诉,要求行政机关维护自己的合法权益。在处理消费者纠纷的过程中,有关行政机关处于监督地位,对于那些不能恰当地处理投诉的经营者,可以考虑采取通过行政指导给它们施加一定的压力或者以公布不愿合作的经营者名单的方法施加影响,这一点乃是行政机关在处理消费者纠纷的一大优点。但是,这种做法仅仅是施加影响而已。再者,在处理、解决消费者纠纷过程中,行政机关可以实施商品测试或者其他的试验;当这种服务与行政咨询与继而介入交涉的服务结合起来时,消费者所处的劣势地位才可能得到较大改善[1]。但行政部门对于消费者纠纷只能通过行政调解的办法加以解决。而行政部门制作的调解协议是不具有强制执行力的。若一方当事人不履行调解协议,调解协议就无法得到履行,消费者纠纷就无从解决。实践中处理消费者纠纷的机关就常处在这样一种尴尬境地——该罚的罚了,该赔的却赔不了。
(四)消费者纠纷仲裁
  《消费者权益保护法》明确规定,消费者纠纷可以通过仲裁来解决。仲裁作为解决纠纷的方法,其有以下优点:第一,在法院面临严重诉讼迟延问题的今日,仲裁却能实现迅速地解决纠纷。第二,由于仲裁的审理不拘于形式而采取富有弹性的程序,故而避免了劳力及费用上不必要的浪费。第三,仲裁裁决一旦形成后,改变裁决的途径受到严格的限制,与易于堆积审级的裁判相比,这一点使纠纷能尽早得以解决[2]。除此之外,还有维持友好关系的优点。
  然而,据调查,在现实生活中,通过仲裁解决的消费者纠纷案例微乎其微。在发生消费者纠纷时,很少、几乎没有把纠纷提交仲裁,而是起诉到法院。珠海市消费纠纷仲裁中心自2003年10月成立,至2005年10月,两年没有接收过一例关于消费仲裁的案件⑵。其原因主要有:1.仲裁法制定时所考虑的是“商事仲裁”,主要解决“商事纠纷”,而对于标的额小、面广量大的消费者纠纷很难适用。2.消费者纠纷仲裁协议的难以达成。一般情况下,经营者与消费者进行交易时根本不制作契约书,所以也不可能把仲裁条款写进契约中。在实际中,消费者和经营者所追求的目标不同,且很难站在对方的立场上来考虑问题。发生纠纷后,达成仲裁合意可能性较小。3.如果因某种原因仲裁主体的公平性受到疑虑,则谁都不会把纠纷的结局事先委托给该主体。仲裁机关中立性的制度化保障并不充分,传统也较弱且缺乏实际成绩,因而这种程度的怀疑就足以使合意的形成变得相当困难 [3]。4.现代仲裁制度的建构越来越完备、程序的设计越来越慎密,仲裁在不知不觉中被拖带到了“准司法”的模式,仲裁的成本日益增高,而且越来越像诉讼那样拖延时日。综上所述,如果不对现有的商事仲裁制度加以改革的话,很难适合于解决消费者纠纷。这也是为什么仲裁制度在我国一直未能普遍用于解决消费者纠纷的原因。
(五)民事诉讼
  国家介入消费者纠纷的解决方式则是民事诉讼。实践中,大量的消费者纠纷涌入了法院。但对于数额小、涉及面广、需要及时解决的消费者纠纷,民事诉讼并非是最佳的选择。首先,民事诉讼的形式化、程序化必然要花费较多时间及金钱,而且律师参与程序及由此带来的费用也属必要。诉讼程序的复杂繁琐、时间持久、成本高昂,在很多情况下使得消费者对是否诉诸法院感到难以选择,甚至是望而却步。因此,从耗费时间及金钱等方面来看,现行的民事诉讼制度并不适合于解决消费者纠纷。再者,法官必须遵守依法进行审判的原则,而消费者纠纷属于正在形成和发展中的法律领域,存在着无适当的实体法规可遵循的问题。虽然法官通过灵活妥当地解释法律得出正确的结论,但是在依法审判的原则下,这种努力是有限度的。在形成和发展中的法律领域,这样的限度往往成为致使法院难以作出判断的原因之一 [4]。最后,虽然法律援助制度可以作为一种救济方法,以缓解消费者在经济方面的压力,但是,在司法实践中,法律援助的作用却远远没有发挥出来。
三、消费者纠纷专门仲裁解决机制的构建
(一)消费者纠纷专门仲裁解决机制建构的必要性和可行性
  消费者纠纷具有广泛性和微小性的特点,消费者无论在经济实力上还是获取知识和信息方面都处于劣势。因此,在发生纠纷后,提倡消费者与经营者协商解决是必要的。但是能够通过与经营者协商解决的纠纷只是一部分,而且能否解决完全依赖于经营者的态度。因此,在双方分歧较大,无法协商和解的情况下,纠纷需要主体以外的力量来解决。这时,有两条途径可以选择,一是向消费者协会投诉,二是向行政机关申诉。这两种途径对于金额不很大、分歧不很严重的纠纷最为适宜。对金额较大或当事人双方对立很严重的纠纷,消费者只能采取诉讼的方式或者根据事先达成的政策协议采取仲裁的方式解决。但由于达成仲裁协议的困难,能够提交仲裁的消费者纠纷较少。诉讼也因为时间和费用等问题,会让许多消费者在感觉得不偿失的情况下选择放弃,因此,真正提起诉讼的案件是极少数的。
消费者纠纷解决方式是多元化的,但我国目前多元化的解决途径其实并不多元化,权威性最好的诉讼和仲裁的作用远没有发挥出来,尤其是具有迅速、便利和准司法性质特点的仲裁机制的作用没有被发掘出来,因此,今后在解决消费者纠纷方式上应重点开发专门针对消费者纠纷特点的仲裁和诉讼程序⑶。
  仲裁作为一种纠纷解决方式,其发生必须以纠纷当事人之间的仲裁协议为前提条件。在消费者纠纷中,消费者与经营者达成仲裁协议的可能性还是存在的。就经营者方面而言,他们决不想与消费者发生纠纷以致被诉诸法院,这样会有损经营者的形象。同时,由于诉讼实行审判公开原则,有可能导致经营者的经营方针以及有关产品的信息公之于众,而且还会有舆论、行政指导等方面对经营者造成不利影响。所以经营者一般都希望尽量采取息事宁人的方式来解决纠纷。而仲裁由于采取非公开、非正式的方式进行的缘故,会受到经营者的欢迎。对一般的消费者来说,诉讼过于花费时间和金钱,难以利用则是更大的问题,因此,只要有获得公正解决的希望,他们并不期待程序的公开或者更为严格的程序。再则,把纠纷提交仲裁机关解决,除了能够公正解决外,还有廉价、迅速以及利用方便等优点。在实际生活中,只要经营者对消费者的投诉作出具有说服力的回答,消费者一般不会摆出与经营者对抗的姿态。因此,在一定意义上说具备了达成仲裁协议的最低条件。
  为了保护消费者合法权益,解决消费者纠纷,我国某些城市在消费者纠纷仲裁解决方面进行了有益的探索和尝试,这为消费者纠纷专门仲裁解决机制的建构提供了经验。自1998年起,杭州、石家庄、鞍山、湖州等地先后在消费者协会成立了仲裁机构,探索通过仲裁解决消费者纠纷的工作。2003年3月上海仲裁委员会在上海市消费者协会协助下成立了“上海仲裁委员会小额争议仲裁中心”,受理有书面仲裁协议且争议金额在5万元以下的小额消费争议案件。2003年11月广州市仲裁委员会与广东省消委会联合出台了的《消费争议的特别规定》,规定消费者与商家发生争议申请仲裁,争议金额在5万元以下的可当天提出,当天仲裁。
(二)消费者纠纷专门仲裁解决机制的构建设想
1.消费者纠纷专门仲裁解决机制建构的理念
  消费者纠纷不同与其他纠纷的特征决定了消费者纠纷的解决必须以简易、低廉和迅速为基本原则。简易、迅速和低廉是我们建构消费者纠纷仲裁制度必须坚持的原则。诉讼审判程序尽管是最重要的消费者纠纷解决机制,但从耗费时间、金钱和程序的复杂性等方面来看,其并不适合于解决消费者纠纷。而且由于法院也不单是解决消费者纠纷的机构,其也不可能承受数量极大的消费者纠纷的解决。同时,我国现行的仲裁制度无论从程序上,还是成本上都不适合消费者纠纷的解决,简易、低廉和迅速的价值也没有体现出来。
2.制定统一的《消费者纠纷仲裁条例》
  “无论在实体法上如何就保护消费者做出规定,只要欠缺能有效地解决消费者纠纷的机构以至于诉讼制度,那么这些规定就不具有任何意义。” [1]消费者纠纷仲裁机制要发挥作用需要法律层面认可,因此,笔者建议,在总结各地试点取得经验的基础上,根据《消费者权益保护法》和《仲裁法》的规定,制定统一的《消费者纠纷仲裁条例》,明确消费者纠纷仲裁委员会的法律地位、性质和任务,详细规定组织原则、处理消费者纠纷的仲裁程序等等。这样可以结束目前法律无明文规定、各地盲目“作战”的局面。
3.消费者纠纷仲裁机构的设立
  关于消费者纠纷仲裁机构的设立,现实中主要有两种模式:第一,仲裁委员会在消费者协会设立办事处,负责受理案件;第二,由消费者协会组织独立于仲裁委员会之外的消费者纠纷仲裁机构。如福建省《消费纠纷仲裁办法》规定:县级(含县级)以上消委会可设立仲裁机构,受理消费纠纷仲裁。
  笔者认为,在我国现有法律框架下,第二种模式不符合我国仲裁法的规定,因为按照仲裁法规定,仲裁委员会应由法律规定的市人民政府组织有关部门和商会统一组建。而消费者协会作为社会组织,既无仲裁权,也无权组织建立消费者纠纷仲裁机构。我国很多省份如河北、浙江、辽宁、山东、河南、江苏、甘肃等地大都采用第一种模式。它们基本上是以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构,专门受理消费者纠纷,尤其是小额消费纠纷案件。该类分支机构的仲裁员,有个别地方是由律师、学者、专家等担任,但更多的是由消费者协会的工作人员担任。
  笔者主张,参照劳动争议仲裁委员会的设立模式,在消费者协会内设立专门处理消费者纠纷的消费者纠纷仲裁委员会。消费者纠纷仲裁委员会由消费者协会方面的代表、消费者方面的代表、经营者方面的代表组成。消费者纠纷仲裁委员会主任由消费者协会方面的代表担任。双方选任属于自己一方的人作为利益代表,再由这两个人选任第三个仲裁人共同构成仲裁机关。
  第一,消费者纠纷仲裁委员会的设立既有法律依据,在实践中也有参照系。根据我国《仲裁法》第10条的规定,仲裁委员会由符合法定条件的市人民政府组织有关部门和商会统一组建。从理论上看,如果目前仲裁委无法受理大量的消费者纠纷,当地人民政府可在现行仲裁委之外,另设一家消费者纠纷仲裁机构。另一方面,各种证券争议逐渐增多,并呈现出显著的专业性和多样性,我国已经建立证券案件仲裁的专门仲裁制度,这为设立专门的消费者纠纷仲裁机构提供了良好的示范文本 [5]。
  第二,消费者纠纷仲裁机构设在消费者协会。消费者纠纷仲裁机构设在哪里,并不是问题的关键。世界各地消费者纠纷仲裁机构的设置也并不一致。有的设在法院,如美国;有的设在行政部门,如西班牙;有的是在仲裁委员会中设立专门的消费仲裁机构,如美国的AAA;有的设在行业协会性质的民间组织中,如BBB;还有的在“消费委员会”内设立消费者争议仲裁中心,如我国澳门特别行政区。同时,由于消费者协会在设置上遍布全国各地,消费仲裁委员会设在消费者协会,可以改变仲裁远离消费者、难以为当事人所利用的现状。
  第三,消费者纠纷仲裁委员的组成具有代表性,以示公正。消费者纠纷仲裁委员由消费者协会方面的代表、消费者方面的代表、经营者方面的代表组成。双方选任属于自己一方的人作为代表,再由这两个人选任第三个仲裁人共同构成仲裁机关。单纯由消费者协会的工作人员组成仲裁庭进行仲裁,难以保证仲裁的中立性和公正性。特别是在消费者败诉的情况下,消费者往往会对仲裁抱以不信任。同时,也容易使经营者可能产生一种“对其不利的偏向”。其结果可能是经营者不选择仲裁。
4.仲裁协议的达成
  仲裁协议的达成是制约仲裁利用的关键因素。仲裁在消费者纠纷的解决中,实际上并没有起到应有的作用,很少为当事人利用。其主要原因在于经营者一方不响应仲裁这种纠纷解决方式。而据调查,回避仲裁的倾向在经营者一方表现得更为强烈。针对经营者回避仲裁的现状,有学者提出三种方式:团体交涉的方式;向遵从仲裁约束的卖方约定某种好处的方式;单方面强制方式,引。第一种方式的实施并不乐观,因为在现实中通过消费者团结起来进行团体交涉是极为困难的。第二种方式的问题在于实践中难以找到对该方案颇为关心且具有购买力的消费者。单方面强制方式虽然能消除经营者对仲裁不合作的障碍,使其服从仲裁,但会涉及到当事人裁判请求权的保障问题。
  笔者认为,为推动更多的消费者纠纷进入仲裁程序,各级消费者协会或有关行业协会应当鼓励经营者自愿向消费者承诺将未来可能发生的消费者纠纷提交给仲裁机构。如鞍山市消协已经商定1家销售农膜的企业和3家商店在信用卡或者收据上公开明示:消费纠纷调解不成的,由鞍山市仲裁委员会仲裁解决。浙江省则在《消费争议仲裁暂行规则》中将销售者、生产者以“信誉卡”、“三保卡”、“产品说明书”等形式作出仲裁承诺,消费者认可并同意仲裁的,视为达成协议。是否愿意做出这一承诺,是衡量一个商家是否具备诚信资格的重要指标。消费者协会或有关行业协会也应以此作为衡量和评定一个企业的重要标准,从而促进经营者做出类似的仲裁承诺⑷。
5.消费者纠纷仲裁程序制度的构建
  无论采用何种方式促使经营者做出仲裁承诺,接受仲裁,但若消费者不积极利用仲裁,那么,为此所作的努力都是没有意义的。因此,为了使消费者能够较积极地、容易地利用仲裁,有关仲裁的程序、制度应作如下规制。
  第一,仲裁程序必须具有相当的便利性。仲裁可以在傍晚或者周末进行。最好在消费者的临近区域实施仲裁。而且,程序是非正式的,消费者可以自己参加诉讼,也可以由律师陪同参加,甚至可以由那些对消费者权利保护较为关注且具有一定法律常识、专门知识的业余爱好者进行代理。
  第二,仲裁程序必须是廉价的或免费的。消费者纠纷标的额较小,如果进行仲裁需要很高的费用的话,消费者就会对仲裁望而却步。因此,国外基本上都对消费者免费,或收象征性的费用。我国各地消费者纠纷仲裁做法不一,浙江省人大以立法的形式规定,小额消费争议仲裁免收或者减收仲裁费。广州市《消费争议的特别规定》规定,消费争议仲裁案件收费,以人民币50元为起点,根据《仲裁收费办法》减半收取仲裁费。当事人确有困难的,可申请延缓或免交仲裁费。笔者认为,对于消费者而言,仲裁程序的廉价性是必要的。但费用降低之后,又会产生当事人滥用程序的危险。
  第三,仲裁对纠纷的解决应当具有终结性、总括性。消费者纠纷仲裁应实行一裁终局制,仲裁裁决对双方当事人均具约束力,如果一方当事人不履行裁决,对方当事人可以向有关法院申请强制执行。消费者纠纷不仅涉及到产品或服务问题,有时还存在权利侵害、精神赔偿的情况。若把这些纠纷机械地分割开来,消费者就会不断奔波于仲裁机构或法院之间,消费者可能对仲裁产生绝望心理。因此,应依法赋予消费者纠纷仲裁机构采取适当措施的权限,从而使仲裁对纠纷的解决具有总括性。
【注释】:
⑴关于消费者是仅限于自然人还是包括单位的问题,理论界大多数学者认为,消费者仅指自然人,单位不属于消费者。但从我国各地有关消费者权益保护的立法看,消费者不仅包括自然人,还包括单位,单位属于消费者。笔者认为,对消费者加以保护是基于其与经营者相比时处于弱势地位,对于消费者身份的认定与弱者身份的认定是分不开的。从这个角度看,单位不属于消费者范畴。
⑵参见《珠江晚报》,2005年10月11日。
⑶对于解决消费者纠纷的诉讼程序,国外有小额法院或小额诉讼程序等,而在我国,并没有为解决消费者纠纷而设立的专门诉讼程序,对此,本文由于篇幅限制不作论述。
⑷行业协会是经国家有关部门批准成立的一种自律性的行业组织,在行业内部发挥服务、自律协调和监督作用。它在规范企业行为、开展行业资质管理、消除影响行业发展障碍等方面具有重大作用,在促使企业做出承诺方面可以发挥作用。
[1]谷口安平.王亚新,等译.程序的正义与诉讼[M].北京:中国政法大学出版社.1994.296,297,299.
[2]小岛武司.仲裁:民间消费者裁判所之期待[J].时代法令,1974.18
[3]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].北京.中国政法大学出版社.1994.84—90
[4][日]小山升.调停法、仲裁法[Z].有斐阁,1958.56.
[5]刘俊海.中国加入世贸组织后消费者权益保护前瞻[EB/OL].中国民商法律网.2003-08-07.

 
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